Aree interne, la sfida del riequilibrio territoriale

Norme, proposte politiche e l’esperienza dell’Emilia-Romagna tra spopolamento, servizi e nuove ragioni per restare

Che cosa sono le aree interne e perché ci riguardano

Con «aree interne» si indicano i territori significativamente distanti dai centri di offerta dei servizi essenziali — istruzione, salute, mobilità — ma ricchi di risorse ambientali e culturali. Non è una definizione geografica ma funzionale: ciò che rende «interna» un’area non è l’altitudine, bensì il tempo necessario per raggiungere una scuola superiore, un ospedale, una stazione ferroviaria. Secondo la classificazione nazionale queste aree comprendono oltre 4.000 comuni, circa il 53% dei comuni italiani, dove risiede quasi un quarto della popolazione su più del 60% della superficie del Paese.

Il tema è dunque tutt’altro che marginale: riguarda la tenuta demografica, la coesione sociale, la manutenzione del territorio e la stessa qualità della democrazia. Dove i servizi arretrano, le persone se ne vanno; dove le persone se ne vanno, i servizi arretrano ulteriormente. Spezzare questa spirale è l’obiettivo dichiarato — con esiti e filosofie molto diversi — delle politiche europee, nazionali e regionali degli ultimi dieci anni.

Il quadro normativo: Europa, Parlamento, Regioni

L’Unione europea. La cornice è l’articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell’UE, che impegna l’Unione alla coesione economica, sociale e territoriale, con attenzione particolare alle zone rurali, alle aree in transizione industriale e alle regioni con svantaggi naturali o demografici gravi e permanenti, comprese quelle montane. Nella programmazione 2021-2027 questa impostazione si è tradotta nell’Obiettivo di policy 5, «Un’Europa più vicina ai cittadini», che finanzia strategie territoriali integrate costruite dal basso con approccio place-based, alimentate da FESR, FSE+ e, in sinergia, FEASR e PNRR. L’Agenda territoriale europea 2030, approvata nel novembre 2020 con il titolo «Un futuro per tutti i luoghi», ribadisce governance multilivello e cooperazione tra territori.

Lo Stato: dalla SNAI al PSNAI. L’Italia ha aperto la strada nel 2014 con la Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI), politica sperimentale fondata su strategie d’area locali e Accordi di programma quadro. Nel ciclo 2021-2027 alle 72 aree originarie se ne sono aggiunte 56 nuove (43 finanziate con risorse nazionali e regionali più 13 solo regionali), per 764 comuni aggiuntivi e uno stanziamento nazionale ulteriore di 310 milioni di euro. Nella primavera 2025 il Governo ha approvato il Piano Strategico Nazionale Aree Interne (PSNAI), che ha però acceso una polemica nazionale: l’Obiettivo 4 del Piano prevede per una parte dei territori un «accompagnamento in un percorso di spopolamento irreversibile», da rendere «socialmente dignitoso» per chi vi abita ancora. L’UNCEM ha chiesto la rimozione della formula; oltre 150 tra docenti, sindaci e urbanisti hanno firmato un appello contro la logica dell’irreversibilità, definita una forma di eutanasia dei territori; il CNEL, con il dossier «Rigenerazione e ripopolamento delle aree territoriali marginali» (giugno 2025), ha risposto con proposte operative — fiscalità di vantaggio, sportelli di prossimità, capacità amministrativa — partendo dal principio che non c’è sviluppo del Paese senza un progetto per i territori fragili.

La legge sulla montagna (L. 131/2025). Approvata in via definitiva il 10 settembre 2025, a 31 anni dalla legge 97/1994, la legge «Disposizioni per il riconoscimento e la promozione delle zone montane» istituisce la Strategia per la montagna italiana (SMI) con aggiornamento triennale, conferma il Fondo per lo sviluppo delle montagne italiane (200 milioni annui, stanziati già dal Governo Draghi nel 2021), e introduce: credito d’imposta sugli interessi del mutuo per under 41 che acquistano o ristrutturano l’abitazione principale in comuni montani; crediti d’imposta sull’affitto (fino al 60% del canone, massimo 2.500 euro annui) per medici, personale sanitario e scolastico che si trasferiscono in montagna; agevolazioni per il lavoro agile nei comuni sotto i 5.000 abitanti; incentivi alla natalità e ai servizi educativi 0-3 anni; misure fiscali per le imprese giovanili montane.

Le criticità però non mancano: la legge richiede circa 35 decreti attuativi; non aggiunge risorse rispetto al fondo esistente; e soprattutto la nuova classificazione dei comuni «autenticamente montani», basata su parametri altimetrici e di pendenza, riduce la platea dei beneficiari — ne escono 346 comuni a livello nazionale — con un secondo decreto ancora più selettivo atteso per l’accesso alle misure su scuola, sanità, lavoro e fisco. Un’impostazione contestata dal centrosinistra e giudicata con freddezza anche da chi, come l’Emilia-Romagna, vede alcuni comuni entrare e altri uscire dalla mappa nazionale (99 comuni montani per lo Stato, a fronte dei 121 riconosciuti dalla classificazione regionale).

Le leggi regionali. Le Regioni operano con propri strumenti: leggi sulla montagna e fondi regionali aggiuntivi rispetto a quello nazionale, leggi sui piccoli comuni e sulle cooperative di comunità, e soprattutto la programmazione dei fondi europei. In Emilia-Romagna la cornice è il Documento Strategico Regionale 2021-2027 (delibera assembleare 44/2021), attuato con le delibere di Giunta 42/2022 e 512/2022 che hanno perimetrato le aree eleggibili alle strategie territoriali.

Le proposte del campo largo

Il fronte progressista — PD, Movimento 5 Stelle e Alleanza Verdi e Sinistra, il cosiddetto campo largo rilanciato ufficialmente a Napoli nel luglio 2026 — ha fatto delle aree interne uno dei terreni di opposizione al PSNAI e alla legge 131. La piattaforma comune, ancora in costruzione in vista delle politiche 2027, ruota attorno a sanità pubblica, scuola, salario minimo e diritto all’abitare; su questo sfondo si innestano le proposte specifiche per i territori fragili.

• Partito Democratico. Già la mozione congressuale di Elly Schlein indicava il rilancio di politiche mirate per aree interne, territori montani e isole, in opposizione all’autonomia differenziata considerata un fattore di cristallizzazione delle disuguaglianze territoriali. Nel luglio 2025, in risposta al PSNAI, il PD ha depositato una proposta di legge a prima firma Schlein (con Marco Sarracino, responsabile Coesione e Sud) che prevede: 6 miliardi di euro di interventi strutturali, da reperire sottraendoli alle risorse per il Ponte sullo Stretto; la garanzia dei servizi fondamentali entro un tempo massimo di raggiungimento di 30 minuti; incentivi fiscali per chi opera nella sanità e nella scuola di questi comuni; agevolazioni per le imprese che vi investono; un piano straordinario di assunzioni nella pubblica amministrazione locale. Nel 2024 la Camera aveva già approvato all’unanimità una mozione sulle aree interne, rimasta però senza seguito operativo.
• Movimento 5 Stelle. Attivo soprattutto attraverso l’Intergruppo parlamentare Sud e Aree fragili, il M5S ha aperto al confronto sul disegno di legge elaborato dal CNEL, apprezzandone l’impostazione non assistenzialistica orientata a una strategia di sviluppo sostenibile, e condivide con gli alleati la battaglia su sanità territoriale e servizi.
• Alleanza Verdi e Sinistra. AVS lega il tema delle aree interne alla transizione ecologica, alla manutenzione del territorio contro il dissesto idrogeologico e al diritto all’abitare: con PD e M5S ha presentato un progetto unitario per una legge nazionale sulla casa che comprende il recupero del patrimonio esistente e limiti agli affitti brevi turistici.
• I laboratori regionali. Nelle Regioni dove è all’opposizione la coalizione ha prodotto piattaforme organiche: emblematico il «Progetto restanza» del Patto per l’Abruzzo (PD, M5S, AVS e Azione), articolato su sette punti — sanità, trasporti, sostegno economico, digitalizzazione, cultura, ambiente, commercio — con l’obiettivo dichiarato di rendere la vita nelle aree interne non solo possibile ma attraente, in esplicita contrapposizione alla filosofia dell’accompagnamento al declino.

Il filo conduttore è netto: rifiuto della categoria dello spopolamento irreversibile, centralità dei servizi universali come precondizione dello sviluppo, fiscalità di vantaggio e investimento pubblico stabile al posto di bonus episodici.

L’Emilia-Romagna: i numeri del territorio

L’Emilia-Romagna è considerata, anche dall’UNCEM, un modello nazionale di politiche per le aree interne. I dati aiutano a capire la posta in gioco: i 121 comuni «interni» della regione — tra Appennino, collina e pianura orientale del Basso ferrarese — coprono circa il 40% del territorio regionale e ospitano circa 461.000 persone, attorno al 10% della popolazione, con una densità media di 40 abitanti per chilometro quadrato contro i 195 della media regionale.

Due dati raccontano la doppia faccia del fenomeno. Da un lato la fragilità: oltre metà delle abitazioni non è occupata da residenti, il saldo naturale resta fortemente negativo (nel Bolognese, il migliore in regione, si contano 45 nascite ogni 100 decessi) e in aree come l’Appennino forlivese-cesenate la popolazione è calata di quasi il 7% in un decennio. Dall’altro i segnali di inversione: tra il 2019 e il 2023 il saldo migratorio verso l’Appennino emiliano-romagnolo è cresciuto da 8,23 a 46,7 per mille, con punte nelle Terre dei Castelli modenesi (+78,86), in Alta Val Nure e nell’Appennino bolognese, dove il saldo è cinque volte la media italiana. Dove esistono condizioni minime di abitabilità, servizi e connessioni — come nel corridoio metropolitano Bologna-Firenze — la montagna torna ad attrarre.

Le politiche regionali: che cosa ha fatto l’Emilia-Romagna

Le strategie territoriali (STAMI). Nel solco della SNAI, la Regione ha individuato 9 aree interne — Appennino Reggiano, Basso Ferrarese, Appennino Piacentino-Parmense e Alta Valmarecchia (aree pilota 2014-2020), più Appennino Parma Est, Appennino Forlivese e Cesenate, Appennino Modenese, Alta Val Trebbia e Val Tidone, Appennino Bolognese — dove si attuano le Strategie Territoriali per le Aree Montane e Interne. Le STAMI sono strategie multi-fondo costruite con gli enti locali e il partenariato economico-sociale, sostenute da 58,7 milioni di FESR e FSE+, che salgono a circa 100 milioni complessivi con FSC e risorse nazionali; un Laboratorio regionale (LASTI) accompagna la capacità amministrativa dei piccoli comuni. La Regione ha inoltre fissato la regola di destinare almeno il 10% dei fondi europei a montagna e aree interne.

Servizi: scuola, sanità, mobilità. Gli interventi finanziati nel 2025 sulle nuove aree SNAI puntano su medicina territoriale e istruzione: infermieri di famiglia e di comunità, ambulatori a bassa complessità, telemedicina per abbattere le distanze, potenziamento delle Case della comunità (come «Lagrisalute» a Lagrimone), assunzioni di medici e autisti per l’emergenza-urgenza, reti di istituti comprensivi montani con incentivi alla permanenza degli insegnanti. Il bilancio regionale 2025-27 della giunta de Pascale ha aggiunto 15 milioni annui in più per il trasporto pubblico locale, il raddoppio (da 24 a 50 milioni annui) dei fondi per la manutenzione di fiumi, coste e frane, e nell’assestamento 2026 quasi 18 milioni per le strade provinciali di aree interne, collinari e montane più 3,8 milioni per l’attrattività dei territori STAMI.

La leva della casa. La misura più imitata è il Bando Montagna per l’acquisto della prima casa in Appennino: contributi a fondo perduto da 10.000 a 30.000 euro per under 41 con ISEE fino a 50.000 euro, con vincolo di residenza quinquennale e premialità per chi ha figli, ha meno di 30 anni o trasferisce la residenza da un comune non montano. Il primo bando (2020) raccolse oltre 2.300 domande ammissibili e ne finanziò circa 690, portando lo stanziamento da 10 a 20 milioni; il secondo (2022) ha aggiunto 5 milioni, per 25 milioni complessivi. La formula è stata estesa anche alla pianura interna con il bando per il Basso ferrarese (2024), rifinanziato e raddoppiato nel 2025 vista la domanda.

Sviluppo dal basso. Completano il quadro la legge regionale sulle cooperative di comunità, che sostiene la gestione comunitaria di servizi essenziali (scuole, farmacie, trasporti locali), gli incentivi alle imprese montane (58 imprese finanziate con 6,5 milioni nel bando 2021), le Comunità energetiche rinnovabili e le Green Community, i tralicci per la copertura mobile nelle valli e gli investimenti su turismo sostenibile, agroalimentare e impiantistica sportiva (23 milioni solo per Appennino Reggiano e Parmense). Nel complesso la Regione stima in 750 milioni le risorse assegnate ai territori montani nella legislatura 2020-2025 e in 2 miliardi dal 2016.

Mobilità, lavoro, attrattività: le condizioni per ripopolare

L’esperienza emiliano-romagnola e il dibattito nazionale convergono su un punto: le persone non tornano nei territori interni per nostalgia, ma quando trovano quattro condizioni insieme.

• Mobilità e prossimità dei servizi. La distanza è la variabile che definisce l’area interna: la risposta è duplice, avvicinare i servizi alle persone (Case della comunità, telemedicina, scuole di montagna, sportelli polifunzionali, uffici postali evoluti del progetto Polis) e le persone ai servizi (TPL rifinanziato, trasporto a chiamata, manutenzione della viabilità provinciale, ferrovie appenniniche). La proposta PD dei servizi garantiti entro 30 minuti formalizza questo principio come standard di cittadinanza.
• Lavoro e impresa. La montagna emiliano-romagnola ha un tasso di occupazione attorno al 40%, sopra la media montana nazionale (38,5%), ed è seconda in Italia per densità imprenditoriale; l’artigianato pesa più che in pianura. Le leve sono il sostegno all’insediamento produttivo e agricolo, la fiscalità di vantaggio, il lavoro agile — favorito dalla banda ultralarga e ora incentivato dalla legge 131 nei comuni sotto i 5.000 abitanti — che consente di abitare in Appennino lavorando per il mondo.
• Casa accessibile. Con oltre 200.000 abitazioni vuote nei 121 comuni interni, il patrimonio esiste: servono strumenti per rimetterlo in circolo. I bandi regionali per l’acquisto, il credito d’imposta nazionale sui mutui under 41 e il recupero senza consumo di suolo indicano la direzione; la regolazione degli affitti brevi turistici, chiesta dal campo largo, punta a evitare che i borghi si svuotino di residenti per riempirsi di posti letto.
• Comunità e qualità della vita. Nidi e micronidi flessibili per sostenere natalità e permanenza delle famiglie, cooperative di comunità, presidi culturali e associativi, feste e reti sociali: è il capitale relazionale che trasforma un insediamento in una scelta di vita. Qui il Terzo Settore — dai circoli ricreativi alle APS e ODV diffuse anche nei comuni più piccoli — è un’infrastruttura di coesione tanto quanto una strada o un ambulatorio.

Conclusioni: due filosofie a confronto

Il 2025-2026 ha reso esplicito uno scontro culturale prima ancora che politico. Da una parte la logica del PSNAI, che classifica i territori in base alla probabilità di ripresa e prevede per i più fragili un accompagnamento dignitoso al declino; dall’altra la logica della «restanza» e del riequilibrio, per cui nessun comune ha un destino ineluttabile e i servizi universali sono la precondizione — non la conseguenza — dello sviluppo. I dati dell’Emilia-Romagna suggeriscono che la seconda strada non è velleitaria: dove per anni si è investito su casa, sanità territoriale, scuola, connessioni e protagonismo delle comunità, il saldo migratorio è tornato positivo e l’Appennino ha ripreso ad attrarre giovani famiglie.

Restano i nodi: la denatalità che nessun saldo migratorio compensa da sola, la frammentazione amministrativa dei piccoli comuni, l’incertezza dei 35 decreti attuativi della legge 131 e di una classificazione nazionale che rischia di escludere territori fragili dai benefici, la ciclicità dei finanziamenti contro il bisogno di politiche strutturali. La sfida per la politica — nazionale e regionale — è trasformare la stagione dei bandi in un diritto stabile ai servizi, ovunque si viva. Perché un paese che riapre una scuola, trattiene un medico e fa arrivare una corriera non sta amministrando un declino: sta costruendo un futuro.

Fonti e documenti citati

• Piano Strategico Nazionale Aree Interne (PSNAI) 2021-2027, Dipartimento per le politiche di coesione e per il Sud, 2025
• Legge 12 settembre 2025, n. 131, «Disposizioni per il riconoscimento e la promozione delle zone montane» e dossier Camera dei deputati
• CNEL, «Rigenerazione e ripopolamento delle aree territoriali marginali», giugno 2025
• Proposta di legge PD sulle aree interne (prima firmataria E. Schlein, con M. Sarracino), luglio 2025
• «Progetto restanza», Patto per l’Abruzzo (PD, M5S, AVS, Azione), 2025
• Regione Emilia-Romagna, Documento Strategico Regionale 2021-2027 e DGR 42/2022 e 512/2022 (perimetrazione ATUSS e STAMI)
• Regione Emilia-Romagna, portali FESR, Territorio/Montagna e comunicati 2025-2026 (STAMI, interventi SNAI, Bando Montagna, bilancio 2025-27)
• UNCEM, Rapporto Montagne Italia 2025 e presentazione dei dati emiliano-romagnoli (settembre 2025)
• Agenzia per la Coesione Territoriale, Strategia Nazionale Aree Interne; Agenda Territoriale UE 2030; art. 174 TFUE
• Rassegna stampa: Il Manifesto, Altreconomia, Scienza in rete, Avvenire, Sky TG24, Ravenna e Dintorni, Giornale dell’Architettura (2025-2026)